مفهوممالیه عمومی و بودجه روش‌های بودجه‌ریزی

روش‌های بودجه‌ریزی: متداول، عملکرد، برنامه‌ای/PPBS، بر مبنای صفر و چارچوب مخارج میان‌مدت

چهار روش کلاسیک بودجه‌ریزی در کنار هم — بودجهٔ متداول (اقلام هزینه) که برای کنترل ساخته شده، بودجهٔ عملیاتی که برای کارایی ساخته شده (بهای تمام‌شدهٔ واحد کار × حجم عملیات)، PPBS که برای اثربخشی از راه تحلیل چندسالهٔ هدف‌ها و گزینه‌ها ساخته شده، و بودجه‌ریزی بر مبنای صفر که برای توجیه دوبارهٔ هر فعالیت از نقطهٔ صفر با بسته‌های تصمیم رتبه‌بندی‌شده ساخته شده — همراه با محاسبات هر یک و ملاک‌هایی که روش بودجه‌ریزی را از اصل بودجه، رویکرد، مبنای ثبت و دو معنای کاملاً بی‌ارتباط «بودجهٔ عملیاتی» جدا می‌کند. همچنین انگیزه‌های تخصیص و کنترل تفصیلی مواد ـ هزینه را از اختیار اعتبار یک‌قلم جدا می‌کند. چارچوب مخارج میان‌مدت، سقف منابع مالی چندساله را با اولویت‌های سیاستی و بودجه‌های سالانهٔ سازگار پیوند می‌دهد.

کارت مفهوم کنکور ارشد مدیریت

اهمیت

۰/۵

۱. تعریف — «روش بودجه‌ریزی» یعنی چه

روش بودجه‌ریزی (budgeting method) قاعده‌ای است که بودجه بر پایهٔ آن ساخته، ارائه و تصویب می‌شود. انتخاب تعیین‌کنندهٔ آن، واحد تخصیص اعتبار (unit of appropriation) است — یعنی آن چیزی که پول برای آن اعطا می‌شود. همین یک انتخاب، زنجیره‌ای از پیامدها دارد: تعیین می‌کند مجلس دقیقاً چه چیزی را تصویب می‌کند، مدیر خرج‌کننده چه اندازه اختیار دارد، دفتر بودجه چه اطلاعاتی باید گردآوری کند، و از همه مهم‌تر مدیر بعداً بابت چه چیزی پاسخ‌گو خواهد بود. چهار روش، پیکرهٔ کلاسیک کتاب‌های مالیهٔ عمومی ایران را می‌سازند: بودجهٔ متداول / بودجهٔ اقلام هزینه (line-item budget)، بودجهٔ عملیاتی (performance budget)، بودجه‌ریزی برنامه‌ای در شکل نظام‌مند آن، یعنی PPBS (نظام طرح‌ریزی، برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی — Planning-Programming-Budgeting System) و بودجه‌ریزی بر مبنای صفر (zero-based budgeting — ZBB). در کنار این‌ها مورد پنجمی قرار دارد که روشی طراحی‌شده نیست بلکه رویّهٔ مشاهده‌شده‌ای است که آن چهار روش برای کنار زدنش ساخته شدند: بودجه‌ریزی افزایشی (incremental budgeting).

بهترین راه سپردن این چهار روش به ذهن، یک جملهٔ کوتاه برای هر کدام است:

متداول (Line-item) پول را برای چیزهایی که خریده می‌شود تصویب می‌کند (حقوق، سوخت، اجاره).
عملیاتی (Performance) پول را برای کاری که انجام می‌شود تصویب می‌کند، قیمت‌گذاری‌شده به‌صورت بهای تمام‌شدهٔ واحد × حجم عملیات.
PPBS پول را برای هدف‌هایی که دنبال می‌شود تصویب می‌کند، برگزیده از میان گزینه‌های هزینه‌یابی‌شده در افقی چندساله.
ZBB پول را برای فعالیت‌هایی که از صفر دوباره توجیه شده‌اند تصویب می‌کند، رتبه‌بندی‌شده و بریده‌شده در یک سقف.

۲. خاستگاه — هر روش از کجا آمد و به کدام مسئله پاسخ می‌دهد

روش	خاستگاه	مسئله‌ای که برای حل آن ابداع شد
متداول / Line-item	سنت پارلمانی کنترل کیسهٔ خرج قوهٔ مجریه؛ نویسندهٔ واحدی ندارد و از این مطالبه برخاست که پول عمومی فقط در همان جا و به همان شکلی که اجازه داده شده خرج شود	سوءاستفاده و بی‌قانونی. کار بودجه، کنترل و رعایت قانون (legality and probity) بود و فهرست تفصیلی اقلام هزینه، ابزار کاملی برای همین کار است.
عملیاتی / Performance	اصلاح بودجهٔ فدرال آمریکا؛ بازآرایی بودجه بر پایهٔ وظایف، فعالیت‌ها و طرح‌ها را نخستین کمیسیون هوور (first Hoover Commission) دربارهٔ سازمان قوهٔ مجریه، در اواخر دههٔ ۱۹۴۰، توصیه کرد	بودجهٔ متداول به نمایندگان می‌گفت چه چیزی خریده شده، اما هیچ نمی‌گفت چه کاری و با چه هزینه‌ای انجام شده است. بودجهٔ عملیاتی همان اطلاعات مدیریتی گم‌شده را فراهم می‌کند: کارایی (efficiency) — بهای یک واحد کار.
PPBS	تحلیل سیستم‌ها و کارهای هزینه–فایده در مؤسسهٔ RAND، مستقر در وزارت دفاع آمریکا در دورهٔ رابرت مک‌نامارا در اوایل دههٔ ۱۹۶۰ و سپس گسترش‌یافته به دیگر سازمان‌های فدرال در میانهٔ همان دهه	حتی بودجهٔ عملیاتی هم فقط ارزان‌تر انجام دادنِ همان کاری که می‌کنیم را بهینه می‌کند. این بودجه نمی‌تواند بپرسد آیا اصلاً این فعالیت به هدف درست خدمت می‌کند یا نه. PPBS لایهٔ گم‌شدهٔ برنامه‌ریزی را می‌افزاید: اثربخشی (effectiveness) — نخست هدف‌ها، سپس گزینه‌های هزینه‌یابی‌شده، و آن‌گاه پول.
ZBB	ساختهٔ پیتر پی‌یر (Peter Pyhrr) در شرکت تگزاس اینسترومنتس، به‌کاررفته در ایالت جورجیا در دورهٔ فرمانداری جیمی کارتر، و منتقل‌شده به دولت فدرال در دورهٔ ریاست‌جمهوری او در دههٔ ۱۹۷۰	رویّهٔ افزایشی پایهٔ موجود را مفروض می‌گیرد و فقط بر سر افزایش چانه می‌زند؛ ارائهٔ اقلام هزینه یا عملکرد لزوماً چنین نیست و PPBS می‌تواند برنامه‌ها را بازنگری کند. ZBB به خودِ پایه حمله می‌کند: هیچ فعالیتی حق مالکیت بر بودجهٔ سال گذشته ندارد — هر فعالیت باید در هر دوره از صفر توجیه شود.
افزایشی‌گرایی (توصیف رقیب)	در ادبیات علوم سیاسیِ بودجه، به‌عنوان رویّه‌ای واقع‌گرایانه توصیف و دفاع شده است — «تدبیر تدریجی» (muddling through) نزد چارلز لیندبلوم و تحلیل آرون ویلداوسکی از سیاست فرایند بودجه‌ای	ابداع نشده، بلکه مشاهده شده است: بودجه‌ها در عمل با تعدیل پایهٔ سال گذشته از راه چانه‌زنی بسته می‌شوند، چون تحلیل جامع فراتر از زمان، اطلاعات و توافق سیاسی در دسترس است.

یک ایدهٔ سازمان‌دهندهٔ واحد، منسوب به تحلیل آلن شیک (Allen Schick) از مراحل اصلاح بودجه، زیر کل این توالی جریان دارد: هر بودجه سه کارکرد دارد — کنترل، مدیریت، برنامه‌ریزی (control, management, planning) — و هر اصلاح، جابه‌جایی در این است که کدام‌یک از این سه غالب باشد:

کنترل (control) ⟶ مدیریت (management) ⟶ برنامه‌ریزی (planning)

توجه دربارهٔ صحت ارجاع: در بالا هیچ شمارهٔ ماده، ارجاع صفحه یا تاریخ دقیق تصویبی نیامده است. توالی اصلاحات و صاحبان آن‌ها آزمون‌پذیرند؛ یک تاریخِ با اطمینان غلط بدتر از نبودِ تاریخ است.

۳. خودِ ساختار

۳.۱ چهار روش روی یک جدول

	بودجهٔ متداول Line-item	بودجهٔ عملیاتی Performance	PPBS Programme	بودجهٔ بر مبنای صفر ZBB
واحد تخصیص اعتبار	مواد و اقلام هزینه (object of expenditure): حقوق، سوخت، اجاره	فعالیت (activity)، هزینه‌یابی‌شده بر حسب واحد کار	برنامه (programme) در خدمت هدفی اعلام‌شده	بستهٔ تصمیم (decision package)
جهت‌گیری غالب	کنترل (control) — قانونی بودن	مدیریت (management) — کارایی	برنامه‌ریزی (planning) — اثربخشی	اولویت‌بندی و توجیه (prioritization / justification)
پرسش محوری	پول صرف چه چیزی می‌شود؟	چه کاری انجام می‌شود و با چه بهای تمام‌شدهٔ واحدی؟	کدام هدف‌ها را باید دنبال کنیم و با کدام گزینه؟	آیا اصلاً این فعالیت باید وجود داشته باشد و در چه سطحی؟
افق زمانی	یک‌ساله	یک‌ساله	چندساله (multi-year)	یک‌ساله، اما کل پایه دوباره باز می‌شود
فن کلیدی	تفکیک اقلام و کنترل هزینه	حسابداری بهای تمام‌شده (cost accounting) و اندازه‌گیری کار	تحلیل هزینه–فایده و هزینه–اثربخشی (cost-benefit / cost-effectiveness analysis)	بسته‌های تصمیم + رتبه‌بندی (ranking)
چه کسی نقش غالب دارد	حسابدار و حسابرس	مدیر عملیاتی	تحلیل‌گر / برنامه‌ریز	هر مدیر یک واحد تصمیم

	متداول	عملیاتی	PPBS	ZBB
نقطهٔ قوت	ساده، کم‌هزینه، قابل حسابرسی؛ کنترل قانونی نیرومند	بهره‌وری را نشان می‌دهد؛ از پاسخ‌گویی بر مبنای نتایج (accountability for results) پشتیبانی می‌کند	هدف‌ها را صریح می‌کند و گزینه‌ها را به مقایسه می‌کشد؛ دیوارهای سازمانی را می‌شکند	به پایه حمله می‌کند و فعالیت‌های منسوخ و کم‌ارزش را آشکار می‌سازد
نقطهٔ ضعف	دربارهٔ ستاده، اثربخشی یا اولویت‌ها چیزی نمی‌گوید؛ به افزایشی‌گرایی دامن می‌زند	بودجهٔ سنتیِ بهای واحد به واحد کار قابل‌اندازه‌گیری و تکرارشونده نیاز دارد؛ پیامد سیاست‌گذاری، پژوهش، قضاوت و دیپلماسی شاخص‌های گسترده‌تر می‌خواهد	اطلاعات‌بر و تحلیل‌بر است، از عرض چند وزارتخانه می‌گذرد و از همین رو با مقاومت سیاسی روبه‌رو می‌شود	حجم عظیم کاغذبازی؛ رتبه‌بندی صدها بسته عملاً ناشدنی و تا حدی سیاسی است
پاسخ به «چرا همین مبلغ؟»	«چون این بهای اقلام است»	«چون بهای تمام‌شدهٔ واحد × حجم برنامه‌ریزی‌شده»	«چون این گزینه بیشترین دستیابی به هدف را می‌خرد»	«چون بالاتر از خط برش رتبه گرفت»

۳.۲ محاسبات بودجهٔ عملیاتی

بودجهٔ عملیاتی نخستین روشی است که فرمول دارد. اعتبار یک فعالیت برابر است با بهای یک واحد کار ضرب در میزان کارِ برنامه‌ریزی‌شده:

\text{Appropriation} \;=\; \underbrace{C_u}_{\text{unit cost}} \times \underbrace{Q_{\text{planned}}}_{\text{volume of work}}

یعنی اعتبار فعالیت = بهای تمام‌شدهٔ واحد کار × حجم عملیات،

که در آن خودِ بهای تمام‌شدهٔ واحد از سوابق یا از یک مطالعهٔ هزینهٔ استاندارد به دست می‌آید:

C_u \;=\; \frac{TC}{Q}

که در آن $TC$ بهای تمام‌شدهٔ کل فعالیت و $Q$ تعداد واحدهای کاری تولیدشده است. این رویّه چهار گام دارد: (۱) مأموریت سازمان را به برنامه‌ها ← فعالیت‌ها بشکنید؛ (۲) برای هر فعالیت یک واحد کار (work unit) تعریف کنید — تُن جمع‌آوری‌شده، پروندهٔ رسیدگی‌شده، روز-بیمار، کیلومتر نگهداری‌شده؛ (۳) $Q$ را اندازه بگیرید و $C_u$ را محاسبه کنید؛ (۴) $C_u$ را در حجم برنامه‌ریزی‌شدهٔ سال آینده ضرب کنید.

نسل امروزی آن، یعنی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد (performance-based budgeting)، همین محاسبات را نگه می‌دارد و دو ستون به آن می‌افزاید: سنجش عملکرد (performance measurement) از راه شاخص‌های ستاده و پیامد، و پاسخ‌گویی (accountability) — مدیر پول را در برابر یک نتیجه دریافت می‌کند و بابت همان نتیجه پاسخ می‌دهد، نه اینکه بابت تک‌تک اقلام هزینه تحت نظارت پلیسی باشد.

۳.۳ سه مرحلهٔ PPBS

خودِ سرواژه همان روش است: سه حرف آن همان الگوی تصمیم‌گیری عقلایی است که بر پول عمومی اعمال شده است.

مرحله	فارسی	چه اتفاقی می‌افتد	گام متناظر در الگوی عقلایی
Planning	طرح‌ریزی	هدف‌های بلندمدت دولت یا سازمان بیان و کمّی می‌شوند	تعریف هدف
Programming	برنامه‌ریزی	برنامه‌های جایگزین طراحی و در افقی چندساله با تحلیل هزینه–فایده و هزینه–اثربخشی مقایسه می‌شوند	تولید و ارزیابی گزینه‌ها
Budgeting	بودجه‌بندی	برنامهٔ برگزیده به اعتبارات همین سال ترجمه می‌شود	انتخاب و اجرای گزینهٔ بهینه

قواعد مقایسه‌ای که به کار می‌گیرد:

\frac{B}{C} \;=\; \frac{\displaystyle\sum_{t=0}^{n} \frac{B_t}{(1+r)^t}}{\displaystyle\sum_{t=0}^{n} \frac{C_t}{(1+r)^t}} \qquad\text{accept while } \frac{B}{C} > 1

CE \;=\; \frac{C}{E} \;=\; \frac{\text{cost of the programme}}{\text{units of goal attainment}} \qquad\text{choose the smallest } CE

فایده‌هایی که نمی‌توان به پول ارزش‌گذاری کرد (جان‌های نجات‌یافته، تُن‌های پسماند منحرف‌شده از دفن، سواد به‌دست‌آمده) با نسبت دوم — هزینه–اثربخشی — اداره می‌شوند؛ و درست به همین دلیل است که این نسبت، اسب بارکش برنامه‌های عمومی است.

۳.۴ سازوکار ZBB

جزء	فارسی	معنا
Decision unit	واحد تصمیم	کوچک‌ترین واحد سازمانی یا فعالیتی که مدیر بتواند برای آن به‌طور معنادار بودجه ببندد و از آن دفاع کند
Decision package	بستهٔ تصمیم	سندی خودبسنده: هدف فعالیت، پیامدهای تأمین‌نشدن اعتبار آن، راه‌های جایگزین انجام آن، هزینه و فایدهٔ آن
بسته‌های متقابلاً ناسازگار (Mutually exclusive)	بسته‌های متقابلاً ناسازگار	راه‌های متفاوت انجام یک کارِ واحد — یکی را برگزینید (انجام درون‌سازمانی در برابر برون‌سپاری)
بسته‌های افزایشی (Incremental)	بسته‌های افزایشی	سطوح متفاوت یک کارِ واحد، که همیشه از یک سطح حداقل (minimum level) پایین‌تر از سطح فعلی آغاز می‌شود و سپس افزایش می‌یابد
Ranking	رتبه‌بندی	همهٔ بسته‌های همهٔ واحدها را مدیریت ارشد در یک فهرست اولویت واحد می‌چیند
Cutoff	خط برش	خطی که در آن هزینهٔ تجمعی به سقف می‌رسد؛ هر چه زیر آن است بی‌اعتبار می‌ماند

قاعدهٔ تأمین اعتبار، پس از آنکه رتبه‌بندی موجود باشد، کاملاً مکانیکی است — بسته‌های $C_{(1)}, C_{(2)}, \dots$ به ترتیب رتبه تأمین اعتبار می‌شوند تا وقتی جمع تجمعی زیر سقف $\bar{B}$ جا بگیرد:

\sum_{i=1}^{k} C_{(i)} \;\le\; \bar{B} \;<\; \sum_{i=1}^{k+1} C_{(i)}

ویژگی طراحی تعیین‌کننده، همان سطح حداقل است: چون پایین‌ترین بستهٔ یک فعالیت موجود کمتر از خرج فعلی آن است، سطح جاری یک برنامهٔ در حال اجرا هرگز به‌طور خودکار تأمین اعتبار نمی‌شود — باید افزایش خود را در رقابت با همهٔ دیگران به دست آورد.

۳.۵ رویّه‌ای که اصلاحات با آن می‌جنگند: افزایشی‌گرایی

B_t \;=\; B_{t-1}\,(1+g)

پایهٔ سال گذشته $B_{t-1}$ مفروض گرفته می‌شود و کل چانه‌زنی بر سر نرخ رشد $g$ است. این کار ارزان، سریع، از نظر سیاسی قابل تحمل و کمینه‌کنندهٔ تعارض است — و دقیقاً به همین دلیل است که فعالیت‌های منسوخ هرگز نمی‌میرند.

۳.۶ انگیزهٔ تخصیص و عنوان‌های ارائهٔ بودجه

رویکرد تخصیص	معیار حاکم
تاکتیکی / سیاست‌محور (Tactical / politics-oriented)	حمایت سیاسی، چانه‌زنی یا مزیت انتخاباتی در تخصیص منطقه‌ای
زمان‌محور (Time-oriented)	زمان‌بندی، مراحل پروژه یا افق مشخص
برنامه‌محور (Programme-oriented)	اهداف برنامه، اولویت توسعه و نیازهای عینی
اقتضایی‌محور (Contingency-oriented)	تناسب با شرایط و محدودیت‌های استان

این‌ها مبنای تخصیص را بیان می‌کنند، نه چهار روش اضافی بودجه‌ریزی. در تقابل تاکتیکی/برنامه‌ای، «سیاست‌محور» یعنی انگیزه‌های سیاسی، نه صرفاً داشتن خط‌مشی؛ «تاکتیکی» نیز فقط کوتاه‌مدت نیست. عنوان‌های زمانی/اقتضایی اینجا توصیفی‌اند، نه طبقه‌بندی ثابت جهان‌شمول.

مواد ـ هزینه (Materials–expenditure / objects of expenditure) ارائهٔ تفصیلی نهاده‌ها و ابزار کنترل مدیریت است: سرفصل‌های مصوب حقوق، سوخت و دیگر هزینه‌ها، معیار مقایسهٔ مخارج واقعی را می‌دهند. «مواد» یعنی سرفصل هزینه، نه فقط مواد خام. اعتبار یک‌قلم (Lump-sum) اختیار بیشتری در تخصیص داخلی می‌دهد؛ عملکرد اولیه (Early performance) فعالیت و کار انجام‌شده را ارائه می‌کند. کلاسیک (Classical) جهت‌گیری سنتی مالیه را نام می‌برد، نه این ابزار تفصیلی کنترل. کنترل نهاده به‌تنهایی کارایی یا نتیجه را اثبات نمی‌کند.

جهت‌گیری غالب کنترل، قانونی‌بودن خرج را می‌سنجد؛ مدیریت، کار و هزینهٔ آن را؛ برنامه‌ریزی، منابع را به اهداف بلندمدت پیوند می‌دهد. پس تأمین مالی پروژهٔ چندساله به برنامه‌ریزی/PPBS تعلق دارد، هرچند مخارج هر سال همچنان مجوز سالانه می‌خواهند. افق برنامه‌ریزی چندساله است؛ کنترل سالانه را حذف نمی‌کند.

۳.۷ چارچوب مخارج میان‌مدت: سیاست در سقف منابع چندساله

چارچوب مخارج میان‌مدت (medium-term expenditure framework, MTEF) در مدیریت مخارج عمومی، برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی را پیوند می‌دهد. منابع کلان/مالی را پیش‌بینی کنید ← سقف کل منابع را تعیین کنید ← تعهدات و اولویت‌های سیاستی/بخشی را هزینه‌یابی کنید ← سقف‌های بخش‌ها را سازگار کنید ← بودجهٔ سالانه را با سال نخست تطبیق دهید؛ با تغییر پیش‌بینی، چارچوب را به‌روز کنید. سقف سال‌های بعد راهنمای برنامه‌ریزی است، نه مجوز قانونی خودکار. مثلاً اولویت سلامت باید هم با سقف چندساله و هم با مخارج مجاز امسال سازگار باشد.

ابزار	وظیفهٔ شاخص
MTEF	سقف منابع چندسالهٔ قابل‌تأمین و اولویت‌های بخشی
برنامه‌ای / PPBS	گروه‌بندی مخارج بر حسب اهداف / مقایسهٔ گزینه‌های برنامه‌ای در خدمت هدف
بودجه‌ریزی عملکرد	پیوند اطلاعات ستانده/پیامد با تخصیص و مدیریت منابع
اعتبار مصوب سالانه	اعطای مجوز قانونی خرج در سال بودجه

MTEF می‌تواند این روش‌ها را در بر گیرد؛ ملاک آن سازگاری سیاست–برنامه–منابع در سال‌های متوالی است.

۴. نحوهٔ به‌کارگیری — قاعدهٔ تصمیم

هر پرسش طبقه‌بندی در این مبحث با یک پرسش حل می‌شود: پول برای چه چیزی تصویب می‌شود؟ واحد تخصیص اعتبار را در صورت سؤال بیابید و تطبیق دهید:

عبارت به‌کاررفته در صورت سؤال	روش
«اقلام هزینه»، «مواد هزینه»، فهرست حقوق و سوخت و اجاره، کنترل قانونی مصرف	بودجهٔ متداول — line-item
«فعالیت»، «حجم عملیات»، «بهای تمام‌شدهٔ واحد کار»، کارایی، نتایج مورد انتظار به‌جای اقلام هزینه	بودجهٔ عملیاتی — performance
«هدف بلندمدت»، «برنامه‌های جایگزین»، «تحلیل هزینه–فایده»، افق چندساله، اثربخشی	PPBS — programme
«از نقطهٔ صفر»، «بستهٔ تصمیم»، «رتبه‌بندی»، «توجیه مجدد هر فعالیت»	بودجه‌ریزی بر مبنای صفر — ZBB
«مبنای سال گذشته»، «درصد افزایش»، «چانه‌زنی»	بودجه‌ریزی افزایشی — incremental

دو قاعدهٔ مرتبهٔ دوم، پرسش‌های دشوارتر را می‌گیرند:

۱. روش است یا چیز دیگری؟ اگر گزینه از تعادل، وحدت، سالانه بودن یا عدم تخصیص درآمد نام می‌برد، اصل بودجه (budget principle) است، نه روش. اگر از نقدی / تعهدی تعدیل‌شده نام می‌برد، مبنای ثبت (recording basis) است. اگر از عقلانی / اداری / مشارکتی نام می‌برد، رویکرد (approach) است — خانواده‌ای که روش‌ها را در بر می‌گیرد. ۲. کدام جهت‌گیری ستوده می‌شود؟ کنترل ⇐ متداول؛ کارایی ⇐ عملیاتی؛ اثربخشی و انتخاب هدف ⇐ PPBS؛ توجیه دوباره ⇐ ZBB.

۵. مثال کوچک حل‌شده — یک واحد شهرداری، بودجه‌بسته به چهار روش

واحد جمع‌آوری پسماند یک شهرداری سال گذشته مبالغ زیر را خرج کرد و ۵۰٬۰۰۰ تُن پسماند جمع‌آوری کرد.

(الف) بودجهٔ متداول (line-item) — آنچه تصویب می‌شود فهرستی از اقلام است:

ماده هزینه — object of expenditure	مبلغ (میلیون ریال)
حقوق و مزایا — salaries and benefits	600
سوخت و روغن — fuel and lubricants	150
تعمیر و نگهداری ماشین‌آلات — vehicle maintenance	120
اجاره و هزینه‌های اداری — rent and administration	80
خرید تجهیزات — equipment	50
جمع — total	1,000

رقم سال آینده بنا بر عادت افزایشی، با فرض $g = 10$ درصد:

B_t = 1{,}000 \times (1 + 0.10) = 1{,}100 \text{ million rials}

هیچ‌کس در چارچوب این بودجه نمی‌تواند بگوید آن ۱۰۰ اضافی چه چیزی می‌خرد.

(ب) بودجهٔ عملیاتی (performance) — واحد کار را یک تُن جمع‌آوری‌شده تعریف می‌کنیم:

C_u \;=\; \frac{TC}{Q} \;=\; \frac{1{,}000\ \text{million rials}}{50{,}000\ \text{tonnes}} \;=\; 0.02\ \text{million rials per tonne} \;=\; 20{,}000\ \text{rials per tonne}

شهر برنامه دارد سال آینده ۶۰٬۰۰۰ تُن جمع‌آوری کند، پس اعتبار برابر است با:

\text{Appropriation} \;=\; C_u \times Q_{\text{planned}} \;=\; 0.02 \times 60{,}000 \;=\; 1{,}200 \text{ million rials}

حالا پول اضافی توضیح دارد — و واحد بابت یک عدد پاسخ‌گوست: ۲۰٬۰۰۰ ریال به ازای هر تُن. اگر ۶۰٬۰۰۰ تُن را با ۱٬۳۲۰ میلیون تحویل دهد، بهای تمام‌شدهٔ واحدش به ۲۲٬۰۰۰ رسیده و انحراف قابل مشاهده است.

(ج) PPBS — هدف را دوباره باز می‌کنیم. برنامه دیگر «جمع‌آوری پسماند» نیست، بلکه «کاهش سالانهٔ ۹٬۰۰۰ تُن از پسماند دفن‌شده» است و دو گزینه هزینه‌یابی می‌شوند:

گزینه	هزینه (میلیون ریال)	تُن منحرف‌شده از دفن	$CE = C/E$ (ریال به ازای هر تُن)
A — بزرگ‌تر کردن ناوگان جمع‌آوری	1,800	9,000	$1{,}800/9{,}000 = 0.20$ میلیون = ۲۰۰٬۰۰۰
B — تفکیک از مبدأ + ایستگاه‌های بازیافت محله‌ای	900	9,000	$900/9{,}000 = 0.10$ میلیون = ۱۰۰٬۰۰۰

CE_A = 0.20 \;>\; CE_B = 0.10 \;\Rightarrow\; \text{fund alternative B}

گزینهٔ B همان هدف را با نصف هزینه محقق می‌کند — مقایسه‌ای فراتر از بودجهٔ سنتیِ بهای واحد جمع‌آوری؛ اطلاعات عملکرد در رویکرد جدید می‌تواند به چنین انتخاب‌هایی نیز کمک کند.

(د) ZBB — سقف اعتبار دستگاه $\bar{B} = 1{,}050$ میلیون ریال است. هر واحد بسته‌های افزایشی خود را از سطحی پایین‌تر از سطح جاری ارائه می‌کند و مدیریت ارشد آن‌ها را در عرض واحدها رتبه‌بندی می‌کند:

رتبه	بسته	سطح	هزینه	تجمعی	تأمین اعتبار؟
1	جمع‌آوری پسماند — P1	حداقل: ۳ نوبت جمع‌آوری در هفته (۷۰ درصد)	780	780	✔
2	نظافت معابر — S1	خدمت حداقلی	150	930	✔
3	نظافت معابر — S2	افزایش تا سطح جاری	100	1,030	✔
4	جمع‌آوری پسماند — P2	افزایش تا سطح جاری (۱۰۰ درصد)	420	1,450	✘
5	جمع‌آوری پسماند — P3	افزایش تا سطح ارتقایافته (۱۲۰ درصد)	200	1,650	✘

\sum_{i=1}^{3} C_{(i)} = 1{,}030 \;\le\; \bar{B} = 1{,}050 \;<\; \sum_{i=1}^{4} C_{(i)} = 1{,}450

خط برش میان رتبه‌های ۳ و ۴ می‌افتد، پس جمع‌آوری پسماند فقط در سطح حداقل تأمین اعتبار می‌شود — سطح خدمت جاری آن، که قبلاً رویّهٔ افزایشی از آن محافظت می‌کرد، به‌سادگی می‌بازد. این تمامِ نکتهٔ ZBB است، و در عین حال تمامِ دلیل دردناک بودن سیاسی آن.

۶. اشتباه نشود با…

(الف) سه جفت نزدیک‌به‌هم میان روش‌ها

جفت	ملاک تفکیک
بودجهٔ عملیاتی در برابر بودجهٔ برنامه‌ای / PPBS	عملیاتی می‌پرسد این فعالیت را چقدر کارآمد انجام می‌دهیم (کارایی، یک‌ساله، بهای تمام‌شدهٔ واحد)؛ PPBS می‌پرسد اصلاً باید این کار را بکنیم و کدام گزینه بهتر به هدف خدمت می‌کند (اثربخشی، چندساله، هزینه–فایده). عملیاتی سنتی کار را قیمت‌گذاری می‌کند؛ PPBS گزینه‌های خدمت‌کننده به هدف را مقایسه می‌کند.
PPBS در برابر ZBB	هر دو تحلیلی‌اند و هر دو از نظر رویکرد «عقلانی» هستند. PPBS از بالا به پایین، از هدف‌ها به برنامه‌ها استدلال می‌کند؛ ZBB از پایین به بالا، از واحدهای تصمیم، با توجیه دوبارهٔ پایه. واحد PPBS برنامه است؛ واحد ZBB بستهٔ تصمیم با سطح حداقل آن.
بودجهٔ متداول در برابر بودجه‌ریزی افزایشی	بودجهٔ متداول یک قالب است (اعتبار برای چه چیزی تصویب می‌شود)؛ افزایشی‌گرایی یک رفتار است (عدد چگونه به دست می‌آید — سال گذشته به‌علاوهٔ حاشیه‌ای). قالب متداول رفتار افزایشی را تشویق می‌کند، اما با آن یکی نیست.

(ب) واژهٔ «عملیاتی» دو معنای کاملاً بی‌ارتباط دارد — تلهٔ کلاسیک

اصطلاح	فارسی	معنا	نقطهٔ مقابل / همتای آن
Performance budget	بودجهٔ عملیاتی	یک روش بودجه‌ریزی: اعتبارات بر حسب فعالیت و بهای تمام‌شدهٔ واحد	سلف آن، بودجهٔ متداول
Operating budget	بودجهٔ عملیاتی	نیمهٔ نخست بودجهٔ جامع: فروش ← تولید ← مواد، دستمزد، سربار ← بودجه‌های فروش و اداری، که به صورت سود و زیان بودجه‌شده ختم می‌شود	همتای آن، بودجهٔ مالی (financial budget): بودجه‌های نقدی و مخارج سرمایه‌ای، که به ترازنامهٔ بودجه‌شده ختم می‌شود
Current / recurrent budget	بودجهٔ جاری	یک طبقه‌بندی هزینه بر حسب ماهیت در مالیهٔ عمومی: هزینه‌های جاری و تکرارشوندهٔ دولت	همتای آن، بودجهٔ عمرانی (capital/development budget)

و ظرفی که این‌ها به آن تعلق دارند:

بودجهٔ جامع (master budget) = بودجهٔ عملیاتی (operating) + بودجهٔ مالی (financial)

دو صفت دیگر هم اغلب در همان مجموعه گزینه‌ها ریخته می‌شوند و به محوری کاملاً دیگر تعلق دارند — واکنش به حجم فعالیت: بودجهٔ ثابت (static/fixed budget) برای یک سطح فعالیت برنامه‌ریزی‌شده تنظیم می‌شود و تعدیل نمی‌شود، در حالی که بودجهٔ منعطف (flexible budget) یک فرمول هزینه به ازای واحد فعالیت است که در حجمی که واقعاً رخ داده بازمحاسبه می‌شود تا تحلیل انحرافات معنادار شود.

(ج) خلط سطوح — روش در برابر اصل، رویکرد و مبنای ثبت

این جدول پربازده‌ترین موضوع این مبحث است، چون آزمون گزینه‌ها را با درآمیختن این سطوح می‌سازد.

سطح	فارسی	به کدام پرسش پاسخ می‌دهد	اعضا
روش / فن (Method / technique)	روش (فن) بودجه‌ریزی	بودجه چگونه ساخته و تصویب می‌شود؟	متداول، عملیاتی، برنامه‌ای/PPBS، بر مبنای صفر، افزایشی
رویکرد (Approach)	رویکرد بودجه‌ریزی	چه کسی و بر چه مبنایی تصمیم می‌گیرد؟	عقلانی (rational) — شامل PPBS، ZBB، عملیاتی؛ اداری/افزایشی (administrative-incremental) — چانه‌زنی بر سر پایهٔ سال گذشته؛ مشارکتی (participatory) — تصمیم‌گیری با مشورت شهروندان
اصل (Principle)	اصول بودجه	هر بودجه‌ای باید چه قواعدی را رعایت کند؟	تعادل (balance)، وحدت (unity)، جامعیت/شمول (comprehensiveness)، سالانه بودن (annuality)، عدم تخصیص درآمد به مصرف خاص (non-earmarking)، تخصیص، تقدم درآمد بر هزینه
مبنای ثبت (Recording basis)	مبنای ثبت	درآمد یا هزینه چه زمانی ثبت می‌شود؟	نقدی، نقدی تعدیل‌شده، نیمه‌تعهدی، تعهدی تعدیل‌شده (هزینه هنگام ایجاد تعهد + درآمد در صورت قابل اندازه‌گیری بودن و وصول در کوتاه‌مدت)، تعهدی کامل
طبقه‌بندی (Classification)	طبقه‌بندی بودجه	بودجه بر پایهٔ کدام محور ارائه می‌شود؟	جاری/عمرانی، ثابت/منعطف، وظیفه‌ای/سازمانی/اقتصادی

صورت سؤالی که می‌پرسد «ذیل کدام رویکرد؟» نام یک خانواده را می‌خواهد، نه یک فن دیگر را؛ و صورت سؤالی که زمان ثبت درآمد را توصیف می‌کند در ردیف مبنای ثبت است و هیچ ربطی به روش‌های بودجه‌ریزی ندارد.

(د) ZBB و شبیه‌های آن

مفهوم	فارسی	ادعا
Zero-based budgeting	بودجه‌ریزی بر مبنای صفر	هر فعالیت در هر دوره از صفر و از راه بسته‌های تصمیمِ رتبه‌بندی‌شده دوباره توجیه می‌شود
Sunset legislation / review	بازنگری با انقضای خودکار	مجوز قانونی یک برنامه در تاریخی معین به‌طور خودکار منقضی می‌شود مگر تمدید شود — همان ایدهٔ «هیچ پایهٔ خودکاری وجود ندارد»، اما به‌حکم قانون و در فواصل چندساله، نه از راه رویّهٔ بودجه‌ای هر ساله
Across-the-board cut	کاهش یکنواخت	هر واحد به یک درصد یکسان کاهش می‌یابد — نقطهٔ مقابل ZBB، چون اولویت‌های نسبی را دست‌نخورده نگه می‌دارد و هرگز پایه را دوباره باز نمی‌کند
Programme evaluation	ارزشیابی برنامه	داوری پس از وقوع دربارهٔ اینکه آیا برنامه کار کرده است؛ ZBB یک رویّهٔ تخصیص پیش از وقوع است

نکتهٔ کنکوری: سیاست، برنامه و امکان تأمین چندساله ← MTEF. هر روش را به یک واژه و یک واحد تخصیص اعتبار فروبکاهید — متداول = کنترل (اقلام هزینه)، عملیاتی = کارایی (فعالیت × بهای تمام‌شدهٔ واحد)، PPBS = اثربخشی (برنامه در خدمت یک هدف)، مبنای صفر = توجیه از صفر (بستهٔ تصمیم). سپس پیش از مقایسهٔ محتوا، سطح گزینه را وارسی کنید: هر چه دربارهٔ تعادل، وحدت، سالانه بودن است یک اصل است، هر چه دربارهٔ نقدی/تعهدی است یک مبنای ثبت است، و هر چه دربارهٔ عقلانی/اداری/مشارکتی است یک رویکرد است — هیچ‌یک از این سه هرگز نمی‌تواند پاسخ پرسش «کدام روش بودجه‌ریزی؟» باشد. و هرگز «بودجهٔ عملیاتی» را در صورت سؤالی از جنس حسابداری مدیریت (که در کنار «بودجهٔ مالی» ذیل «بودجهٔ جامع» آمده) به معنای بودجهٔ عملیاتی به‌مثابه روش بودجه‌ریزی نخوانید: واژه‌ها یکی، جهان‌ها متفاوت.

فرمول‌های کلیدی

Performance budget — appropriation for an activity

\text{Appropriation} = \text{unit cost of the work unit} \times \text{planned volume of work}

Unit cost of a work unit (بهای تمام‌شدهٔ واحد کار)

C_u = \frac{TC}{Q}

PPBS — benefit-cost ratio of a programme

\frac{B}{C} = \frac{\displaystyle\sum_{t=0}^{n} \frac{B_t}{(1+r)^t}}{\displaystyle\sum_{t=0}^{n} \frac{C_t}{(1+r)^t}}

PPBS — cost-effectiveness ratio (choose the smallest)

CE = \frac{C}{E} = \frac{\text{cost of the programme}}{\text{units of goal attainment}}

ZBB — funding cutoff on the ranked list of decision packages

\sum_{i=1}^{k} C_{(i)} \le \bar{B} < \sum_{i=1}^{k+1} C_{(i)}

Incremental budgeting — last year's base plus a margin

B_t = B_{t-1}\,(1+g)

#budgeting-methods#line-item-budgeting#performance-budgeting#PPBS#zero-based-budgeting#incremental-budgeting#master-budget

کارت‌های مرتبط

مفهوممالیه عمومی و بودجه

تهیه و تنظیم، اجرای بودجه و نظارت بر آن

شناخت چرخهٔ بودجه و نقش‌های نهادی در چارچوب کتاب درسی، تفکیک ایجاد تعهد از تعیین مبلغ مستند قابل پرداخت و اجازهٔ پرداخت، و پیوند کنترل مخارج با پاسخ‌گویی پارلمانی. روش درآمد، قضاوت را از الگوی سابقه و عوامل اقتصادی جدا می‌کند؛ هدف حسابرسی، گزارشگری را از اختیار قانونی و صرفهٔ اقتصادی، کارایی و اثربخشی تفکیک می‌کند. سقف‌های اصلاح پارلمانی، اختیار هزینه‌کرد، استثناهای تخصیص/ابلاغ و بازنگری مجریه پیش از تصویب را نیز تفکیک می‌کند. تفکیک دریافت خدماتی از وجوه حاکمیتی، تصویب سیاست از تصویب قانون، و گردش نقد از هزینهٔ منابع تعهدی و پاسخ‌گویی بر مبنای نتایج.

budget-cyclegovernment-receiptsexecutive-policy-approvalexpenditure-stages

مفهوممالیه عمومی و بودجه

نظریه‌های مخارج عمومی و اصلاح بودجه

آموزه‌هایی که اندازه و رشد مخارج دولت را توضیح می‌دهند و برنامه‌های بازسازی بودجه — قاعدهٔ مطلوبیت نهایی پیگو برای بودجهٔ بهینه، پرسش بی‌پاسخ تخصیص از و. او. کی و بودجه‌ریزی تدریجی ویلداوسکی، پنج تبیین رشد مخارج (قانون واگنر، اثر جابه‌جایی پیکاک–وایزمن، الگوی مراحل توسعهٔ ماسگریو–روستو، بیماری هزینهٔ بامول و شکست دولت در نظریهٔ انتخاب عمومی)، و نردبان اصلاحات از اداره امور عمومی سنتی تا مدیریت دولتی جدید و عصر همکاری، و از بودجه‌ریزی درحال بهبود تا پیشرفته و ماورایی — همراه با نقشهٔ نام→برچسب و همان تمایزهایی که کنکور بر آن‌ها بنا شده است.

public-expenditure-theoriesfinal-utility-doctrinepublic-choice-theorygovernment-failure